Příprava rozpočtu Evropské unie na období 2021-2027 v době před koronavirem a v době koronavirové

Martin Dítě, Dotaceonline.cz / Grant Advisor

V tomto článku se pokusím přehledně rekapitulovat a komentovat stav jednání o rozpočtu EU na další období, dosavadní návrh Operačních programů pro Českou republiku a také poslední návrhy Evropské komise na oživení evropských ekonomik, a to v kontextu očekávaných dopadů koronavirové pandemie.

Část první - jednání na úrovni EU v době před koronavirem

Již v první půlce roku 2018 byl Komisí předložen první návrh rozpočtu Evropské unie na období 2021-2027 a od té doby je předmětem mnoha jednání, sporů a kompromisů. Ne vždy panuje jednoznačná shoda na pravidlu, že navrhovaný víceletý finanční rámec by měl podpořit ty politiky, u nichž má koordinace na úrovni EU větší efekt, než kdyby jednaly členské státy samostatně.

Existují dva hlavní názorové proudy na navržené rozpočtové výdaje. První reprezentují státy Evropské unie s podprůměrným HDP na obyvatele, které z velké míry čerpají dotace z Fondu soudržnosti na vyrovnávání životní úrovně. Tyto státy mají samozřejmě za cíl zachovat či zvýšit částku na tyto Kohezní fondy, ze kterých nejvíce profitují. Sdružují se do neformální skupiny „Přátel koheze“. Řadí se do ní převážně státy Visegrádské čtyřky, východní Evropy a Balkánu.  Zbylé státy Evropské unie, z nichž nejvýraznější je „Šetrná čtyřka“ – Nizozemsko, Rakousko, Dánsko a Švédsko, mají představu o víceletém rozpočtu velmi odlišnou. Snaží se naopak o snížení celkového objemu rozpočtu EU. Prosazují také více tématiku životního prostředí, boje proti klimatickým změnám či akce vedoucí k lepšímu začleňování nově příchozích migrantů a společnému sdílení odpovědnosti za ně.

Evropská komise navrhla dlouhodobý rozpočet ve výši 1,1 % hrubého národního důchodu všech 27 členských států, které by měly tento podíl odvádět do evropské kasy relativně stejným dílem. Navrhovaný rozpočet je již ve srovnání se stávajícím rozpočtem nepatrně nižší.

V návrhu Evropské komise dochází k mírnému snížení podpory pro vyrovnávání ekonomických rozdílů mezi členskými státy, naopak je kladen větší důraz na programy financované centrálně přímo Evropskou komisí. Možná nejkontroverznějším bodem je společná zemědělská politika, která bude podporována méně, částečně kvůli Brexitu, ale také kvůli posílení témat životního prostředí.

Prioritní témata představená Evropskou komisí se týkala politik v oblasti klimatu a životního prostředí, migrace, vnější činnosti, reforem a výzkumu a inovací.  Zvýší se výdaje na programy Horizon 2020, Erasmus+, Správa hranic a Fond pro vnitřní bezpečnost. Dojde ke vzniku nových programů Digitální Evropa a Obranný fond.  Kohezní a zemědělská politiky budou stále hrát významnou roli, ale dojde k jejich modernizaci, aby odpovídaly klimatickým a environmentálním cílům. Komise také navrhla zřízení nových mechanismů, kterými se zajistí dodržování právních předpisů při čerpání z rozpočtu EU. Tyto mechanismy budou sloužit k efektivnímu hospodaření a ochraně financí EU.

Poslední mimořádný summit EU o rozpočtu se konal v druhé polovině února 2020. Lídři členských států se snažili o kompromisní návrh, nedošlo však ke shodě. Podle českého premiéra Andreje Babiše tento výsledek českou ekonomiku neohrozí, protože ze současných unijních fondů je v rámci probíhajícího období možné čerpat peníze až do roku 2023.

Nejnovější informace ohledně rozpočtu na další období jsou z březnového plenárního zasedání Evropského parlamentu. Toto zasedání bylo kvůli koronavirové epidemii zkráceno pouze na jeden den. V diskuzi ohledně rozpočtu se poslanci vrátili k neúspěšnému únorovému summitu. Kompromisní návrh předsedy Evropské rady Michela byl označen za skandální a shodli se, že schválí pouze takový návrh, který Evropě zajistí na další období co nejlepší finanční podmínky.

Nejvýznamnější části klíčových priorit výdajové části rozpočtu EU 2021 – 2027 v pořadí podle výše alokace dle návrhu z února 2020 (v závorce alokace pro období 2014 – 2020 / alokace pro období 2021 – 2027 v miliardách EUR):

1. Soudržnost - zahrnuje evropské fondy, které pomáhají nejvíce znevýhodněným regionům, měnovou unii a sociální, kulturní nebo vzdělávací programy (387,3 / 380,1)
2. Přírodní zdroje a životní prostředí - zahrnují zemědělství, rybolov a hospodářská zvířata, podporu obnovitelné energie, recyklaci odpadů a boj proti změně klimatu (399,6 / 354,1)
3. Jednotný trh, inovace a digitalizace - financuje programy výzkumu a vývoje, nástroj pro propojení Evropy (doprava, energie a digitalizace), společný trh, cestovní ruch, evropský vesmírný program a boj proti podvodům (116,4/149,5)
4. Nástroje pro sousedství a rozvojovou mezinárodní spolupráci – fondy rozvojové pomoci, spolupráce, zahraniční a bezpečnostní politiky, a to především v zemích v sousedství EU (96,3/101,9)
5. Veřejná správa EU (70,8/73,6)
6. Fondy pro otázky migrace a správy hranic - posílení ochrany hranic, migrační prémie v rámci metody přidělování příspěvků na politiku soudržnosti a podpora integrace migrantů (10,1/21,9)
7. Fondy pro bezpečnost (2,0/14,3)

Zdroj: Evropský parlament

Rozpočtové období 2021 – 2027 a Česká republika

Priority České republiky samozřejmě vycházejí z návrhu cílů Evropské komise pro další rozpočtové období, avšak konkrétněji definují způsob jejich naplnění. Globálním cílem České republiky je „Udržitelný rozvoj ČR a jejích regionů skrze adaptaci společnosti na klíčové evropské a světové změny, opírající se o inovace, výzkum, vývoj a digitalizaci jako hlavní předpoklady rozvoje vedoucí k minimalizaci strukturálních, sociálních a environmentálních nerovností“. K čerpání z rozpočtu pro kohezní politiku bude pro Českou republiku dle prozatímních návrhů dostupná částka 20 mld. EUR.

Jaké jsou tyto priority?

• Nízkouhlíková ekonomika a odpovědnost k životnímu prostředí
• Rozvoj založený na výzkumu, inovacích a uplatnění nových technologií
• Vzdělaná a sociálně soudržná společnost
• Dostupnost a mobilita
• Udržitelný rozvoj území

Priority jsou dále rozvedeny do podoby strategických a specifických cílů. Z těchto cílů poté vychází rozdělení a zaměření nových operačních programů. Hlavní vize pro rozpočtové období se týká zejména adaptací na klíčové evropské a světové změny, tedy například:

• Minimalizace sociálních a environmentálních nerovností
• Inovace, výzkum a vývoj
• Digitalizace jako hlavní předpoklad rozvoje
• Respektování přírodních a územních limitů

Návrh Operačních programů pro Českou republiku

Vláda ČR schválila 4. února 2019 operační programy pro období 2021 – 2027 a jejich programové priority následovně:

OP Technologie a aplikace pro konkurenceschopnost (MPO, cíle politiky 1 a 2 a 3)

• Výzkum, vývoj a inovace technologií
• Využití a recyklace druhotných surovin, energetické úspory a udržitelnost
• Digitalizace výroby, informační a komunikační technologie
• Rozvoj podnikání a podpora nových podniků
• Podpora zavádění a inovací v oblasti vysokorychlostního internetu
• Ochrana a zlepšení stavu vody a vodního hospodářství
• Zvýšení přidané hodnoty výrobků a rozvoj služeb podniků ve výrobním řetězci

Plánované intervence budou spočívat v činnostech, které se přímo zaměřují na vypracování plánů a
opatření nebo návrhů pro nové, modifikované nebo vylepšené výrobky, procesy nebo služby a jejich
uvedení na trh, přičemž dále spadají do kategorie průmyslového výzkumu a / nebo experimentálního
vývoje s důrazem na inovace blízké trhu a OP TAK nepodpoří projekty spadající do kategorie základního výzkumu.

OP Jan Amos Komenský (MŠMT, cíle politiky 1 a 4)

• Rozvoj zázemí pro kvalitní a relevantní výzkum
• Zajištění rovného přístupu ke vzdělání
• Zlepšení vzdělávacího systému s ohledem na moderní kompetence a potřeby trhu práce, mimo jiné s ohledem na digitalizaci průmyslu a společnosti
• Podpora inovace prostřednictvím aplikovaného výzkumu a experimentálního vývoje
• Zvýšení kompetencí a kvality pracovníků ve vzdělávání
• Zkvalitnění strategického řízení výzkumu, vývoje a inovací

 OP Zaměstnanost plus (MPSV, cíl politiky 4)

• Klientsky orientované sociální služby
• Zvýšení účasti znevýhodněných skupin na trhu práce
• Sociální začleňování
• Kvalitní a dostupná zdravotní péče
• Podpora rovných příležitostí a slaďování pracovního a osobního života
• Modernizace institucí na trhu práce
• Fungující systém dalšího profesního vzdělávání
• Sociální bydlení
• Podpora a využití pracovní mobility

OP Doprava (MD, cíl politiky 2 a 3)

 Rozvoj a zkvalitnění dopravní infrastruktury

• Využívání vozidel s alternativním pohonem ve veřejné dopravě
• Zvýšení využití a dostupnosti alternativních paliv v dopravě
• Zavedení moderních technologií pro organizaci dopravy a snížení dopravní zátěže
• Efektivní využití multimodální nákladní dopravy

OP Životní prostředí (MŽP, cíl politiky 2)

• Zlepšení kvality ovzduší
• Ochrana a péče o přírodu a krajinu
• Ochrana a zlepšení stavu vody a vodního hospodářství
• Oběhové hospodářství, odpady a účinné využívání zdrojů
• Sanace míst s ekologickou zátěží a revitalizace brownfieldů
• Zvýšení energetické účinnosti a úspory energie
• Podpora vzniku a zavádění inovativních nízkouhlíkových technologií a efektivní a šetrné využívání OZE
• Vytvoření zázemí pro vzdělávání pro UR
• Zkvalitňování veřejných prostranství a rozvoj zelené infrastruktury
• Zavedení moderních a vysoce účinných způsobů výroby, distribuce a akumulace tepelné energie
• Modernizace a zefektivnění výroby, přenosu, přepravy, distribuce a akumulace energie

Integrovaný regionální OP (MMR, cíle politiky 1, 2, 3, 4 a 5)

• Rozvoj a zkvalitnění dopravní infrastruktury (regionální dopravní napojení s vazbou na síť TEN-T)
• Rozvoj a zlepšení integrace dopravy
• Klientsky orientované sociální služby
• Zlepšení vzdělávacího systému s ohledem na moderní kompetence a potřeby trhu práce, mimo jiné s ohledem na digitalizaci průmyslu a společnosti (infrastruktura pro vzdělávání)
• Využívání vozidel s alternativním pohonem ve veřejné dopravě
• Zkvalitňování veřejných prostranství a rozvoj zelené infrastruktury
• Ochrana, rozvoj a podpora kulturního dědictví
• Zavedení moderních technologií pro organizaci dopravy a snížení dopravní zátěže
• Kvalitní a dostupná zdravotní péče
• Elektronizace výkonu veřejné správy a zavedení související infrastruktury
• Účinné zabezpečení informačních a komunikačních systémů veřejné správy včetně složek IZS a adekvátní reakce na rostoucí kybernetické hrozby
• Udržitelný cestovní ruch
• Rozvoj bezmotorové dopravy
• Sociální bydlení
• Ochrana obyvatelstva

OP Technická pomoc (MMR)

• Finance určené na celkovou správu Operačních programů a zajištění fungujícího IT zázemí

OP Rybářství (MZe, cíl politiky 2)

• Oblasti podpory budou upřesněny na základě jednání s Mze a na základě potřeb, které budou vycházet z aktualizované strategie Víceletého národního strategického plánu pro akvakulturu.

Programy přeshraniční spolupráce Interreg - Česko–Polsko; Česko – Bavorsko, Česko – Sasko, Česko – Rakousko a Česko – Slovensko (MMR)

• Oblasti podpory budou upřesněny na základě spolupráce se sousedními státy

ČR zvolila pro přípravu operačních programů přístup „evoluce místo revoluce“ a navrhla podobné operační programy jako v současném období 2014-2020. Jedinou změnou je vypuštění operačního programu pro Prahu. MMR plánovalo předložení všech návrhů OP vládě v 1. kvartálu roku 2020, avšak díky pandemii koronaviru bylo toto jednání odloženo.

Část druhá - jednání na úrovni EU v době koronavirové a plán na obnovu unijní ekonomiky

Další vývoj jednání byl zásadně ovlivněn koronavirovou krizí. Evropské instituce byly po dlouhé týdny ve stavu hibernace, zatímco členské státy nalézají účinnější řešení na národní úrovni, jak po stránce epidemiologické, tak po stránce okamžité ekonomické pomoci. Po překonání nejhoršího Komise přichází s přelomovými návrhy tvorby nových finančních mechanismů. Novým aspektem při přerozdělování je míra zasažení Covidem-19 jednotlivých zemí a vcelku rychle se dozvídáme i o konkrétních sumách, které budou každému státu přiděleny na úkor výrazného zadlužení se. Například Česká republika by měla získat podle neoficiálních zdrojů částku dalších 20 mld. EUR.

Už tolik se však nemluví o tom, podle jakých kritérií je míra zasažení pandemií měřena. Zda jsou tyto indikátory vykazovány v jednotlivých zemích identicky a zda dává vůbec smysl vykazovat míru dopadu na jednotlivé země bezprostředně poté, co se pandemii podařilo na oko zvládnout.  Země, které zavedly tvrdší opatření a byly tak v boji proti infekci z Číny úspěšnější, dostanou méně. Tyto návrhy jsou tedy připravovány narychlo, a projednávány spíše prostřednictvím videokonferencí. Dokonce se jeden z irských europoslanců distančně účastnil rozpočtové debaty europarlamentního výboru bez kalhot z rozestlané postele, budiž mu omluvou, že neměl ponětí o tom, že ho kamera zabírá také od pasu dolů.

Návrhy Evropské komise

O co tedy jde? Evropská komise, vedená předsedkyní Ursulou von der Leyen, spoléhá v rámci nového plánu na obnovu členských států zasažených pandemií na vydávání dluhopisů jménem EU. Cílem je propojit prostředky pro záchranu a nastartování ekonomik, které by podle ní měly být krátkodobé nebo střednědobé, s finančním rámcem formou navýšení úvěrové kapacity podnikatelského i veřejného sektoru.  Země jižní Evropy, těžce zasažené koronavirovou krizí, jako jsou Itálie a Španělsko, požadují rozpočet plánu pro nastartování ekonomiky až v hodnotě 1,5 bilionu EUR. Země západní a severní Evropy, převážně severské státy, se však staví negativně k dalšímu zadlužování.

Podle její předsedkyně by Evropská komise měla hrát vůdčí roli v podpoře evropské ekonomiky a prostředky by měly být získány volným výběrem peněz na finančních trzích. Balíček ozdravných opatření by měl mít dvě složky. První složkou je navýšený víceletý finanční rámec 2021 – 2027 a druhou složkou je Fond pro obnovu ekonomiky nad rámec rozpočtu. Ten by měl být mimo jiné financován prostředky, které si EK může půjčit na kapitálových trzích, a to se zárukami členských států EU. Možnými zdroji financování fondu by mohly být emisní povolenky, nové ekologické daně, zavedení digitální daně, cel a podobně, avšak přijetí dohody například ohledně zavedení digitální daně je v nedohlednu.

Prostředky by měly být rozděleny do tří pilířů.

1. První pilíř má tvořit pomoc členským státům na zotavení a odstraňování škod. Budou z něj financovány klíčové veřejné investice a reformy v souvislosti s ekologickou a digitální transformací, odolností ekonomik členských států a granty poskytované v rámci politiky soudržnosti obcím, nemocnicím a podnikům. Součástí tohoto pilíře by měl být i nástroj „Next Generation EU“ podporující iniciativy přechodu na klimaticky neutrální ekonomiku a cíle „Zelené dohody“. Nástroj bude k dispozici všem členským státům. Nejvíce budou podpořeny části EU, které byly krizí nejvíce zasažené.
2. Druhý pilíř by měl sloužit k nastartování ekonomiky a investic v soukromém sektoru. Bude rozšířen program InvestEU poskytující záruky EU na financování investičních projektů prostřednictvím skupiny EIB a národních podpůrných bank. Součástí pilíře je i poskytnutí záruky EU skupině Evropské investiční banky za účelem mobilizace soukromého kapitálu.
3. Třetí pilíř navrhuje posílení programů RescEU, EU pro zdraví a opatření na zvýšení zdravotní bezpečnosti a připravenosti na budoucí zdravotní krize. Má podpořit rovněž koordinované zadávání veřejných zakázek řízené přímo Evropskou komisí. Uvažuje se i o posílení programů Horizont Evropa, nástroje pro rozvojovou a mezinárodní spolupráci, nástroje pro humanitární pomoc, programu Digitální Evropa, Nástroje pro propojení Evropy a další.

Otázkou je, zda se v množstvích navrhovaných opatření vyznají sami potenciální příjemci této pomoci a instituce na národních úrovních.

Návrhy Evropského parlamentu

Evropský parlament požaduje rozpočet fondu pro oživení ekonomiky v hodnotě 2 biliónů EUR. Financován by měl být pomocí dluhopisů s převážně dlouhou dobou splatnosti, které budou garantovány víceletým rozpočtem EU. Prostředky budou vypláceny formou půjček, avšak zejména formou grantů a přímých plateb. Na rozdíl od návrhů Evropské komise by finance měly být využity z prostředků nad rámec běžných výdajů v rámci víceletého rozpočtu EU.

Poslanci dokonce varovali komisi, aby se neuchylovala k postupům, které jsou mimo koordinaci a kontrolu institucí na evropské úrovni a usnesli se, že „Parlament musí být plně zapojen do utváření, přijímání a implementace fondu“. Neměly by tedy být ohroženy současné ani již navržené budoucí programy EU.  Parlament tedy podporuje Plán na podporu oživení Evropy formou vydání dluhopisů jménem EU na finančních trzích, ale i relativní navýšení přímých příspěvků členských států do společného rozpočtu.  Očekává se totiž, že dojde ke snížení hrubého národního důchodu členských zemí, na jehož základě jsou vypočítávány odvody ve výši 1,07%. Vyjasnění vztahu mezi víceletým finančním rámcem 2021-2027 a Fondem obnovy bude mít na starosti Evropská komise.

Vyjádření vlád členských zemí

Dosažení shody ohledně víceletého rozpočtu a plánu pro oživení ekonomiky bude klíčové pro další směřování Evropské unie. Zakopaný pes tedy leží ve faktu, že bude potřeba získat souhlas všech 27 členských zemí.

Tyto prostředky by umožnily poskytování následné grantové i výhodné úvěrové podpory pro investice ve státech EU. Setkáváme se zde však s několika protichůdnými postoji členských států. Země východní a střední Evropy, včetně České republiky, tradičně spoléhající na kohezní prostředky pro místní podporu, mají obavy z přidělení prostředků především pro jihoevropské země, které byly pandemií zasaženy nejvíce. Jihoevropské země požadují vydání evropských peněz prostřednictvím nesplatných záruk a obviňují státy centrální a severní Evropy z nedostatečné solidarity a pomoci. Státy severní Evropy nesouhlasí s takto vysokým zadlužováním Evropské unie a poskytováním nesplatných záruk. Německo v čele s kancléřkou Angelou Merkelovou podporuje významné navýšení německých příspěvků do evropského rozpočtu a plánu pro oživení ekonomiky.

Premiér České republiky Andrej Babiš se způsobem rozdělení financí na podporu oživení evropských ekonomik nesouhlasí. Odmítá například rozdělení financí podle míry nezaměstnanosti nebo snahu o vysoké zadlužení prostřednictvím iniciativ Evropské komise. Navíc jsou již v České republice implementovány mechanismy na národní úrovni podle vlastních pravidel, což také přináší i větší prostor pro zviditelnění české vlády. Je třeba i zmínit, že sjednocené v pohledu na evropský balíček obnovy nejsou ani státy Visegradské čtyřky, které však nadále podporují rozdělení prostředků podle úrovně bohatství.

Část třetí – blížící se dohoda a nejlepší řešení?

Zatímco se dařilo do začátku koronavirové pandemie s určitými potížemi blížit se ke konkrétní podobě rozpočtu EU, tak tato nová situace rozdíly v názorech členských států spíše prohloubila.  Důvodem je právě horkou jehlou šitý plán pro obnovu evropských ekonomik, který způsobí výrazné zadlužení a působí spíše dojmem snahy Komise využít této historické události k udržení svého významu.

Dovolím si nyní zaspekulovat a položit několik otázek:

• Jaká by měla být motivace vlád zemí, které krizi po epidemiologické stránce zvládly zodpovědně, souhlasit s financováním negativních dopadů krize dříve, než se naplno projeví ekonomické dopady?
• Bude EU opravdu schopna se konečně dohodnout na koordinaci zavedení digitální daně vůči internetovým gigantům?
• Budou zavedeny cla na produkty a služby ze zemí, které nerespektují duševní vlastnictví, drancují přírodu nebo levně vyrábějí na úkor životního prostředí?
• Neměly by být evropské instituce spíše odvážnější v prosazování těchto zájmů i za hranicemi EU, i když by to mohlo být na úkor budoucího opětovného, ale opět neudržitelného růstu?
• Co se stane, když konkrétní stát nebude schopen svůj podíl z dluhopisů splácet? Může se určitý stát zaručit za dluhy jiné země? Varováním by měl být například nedávný rozsudek Německého ústavního soudu, kdy Evropská centrální banka nakupuje státní dluhopisy krizových zemí v rozporu s německou ústavou.
• Není současná pandemie, která ještě úplně neodezněla, spíše promarněnou příležitostí uvědomit si dlouhodobé hodnoty, jako je bezpečnost, zdraví, vzdělávání, zdravé a přirozené životní prostředí, namísto uspěchaného tlaku na opětovný hospodářský růst?

Nový Komisí navržený evropský nástroj na oživení ekonomik ve velké a stále nevyjasněné míře tematický zasahuje do již navrženého finančního rámce na roky 2021 - 2027 a může se také  překrývat s národními iniciativami podpory svých ekonomik namísto toho, aby je citlivě koordinoval, dbal především na prevenci nepovolené veřejné podpory jednotlivých vlád vybraným podnikům či odvětvím. Měl by dbát na to, aby jednotlivé státy podporovaly své podniky v přibližně stejné míře.

Doufám tedy, že kroky Komise a Evropského parlamentu budou spíše vhodně doplňovat národní strategie oživení ekonomik po pandemii a že se naopak úspěšně brzy dokončí dlouholetá jednání o rozpočtu EU. Ale je to samozřejmě jen jeden z názorů.